Hacer frente a una pandemia es una prueba agotadora incluso para las economías más avanzadas. Para los gobiernos endeudados de América Latina y el Caribe, es aún más difícil. Las posiciones fiscales de muchos países están más deterioradas ahora de lo que estaban cuando estalló la crisis financiera mundial de 2008. Peor aún, las políticas de estímulo que funcionan en tiempos normales no funcionarán contra las secuelas del COVID-19, y el financiamiento es cada vez más escaso a medida que los inversores huyen a activos y mercados más seguros.
Entre 2008 y 2019, el balance fiscal general promedio de América Latina y el Caribe cayó de -0.4% del PIB a -3%, y la deuda pública promedio creció del 40% del PIB al 62%. Estas cifras son consecuencia de oportunidades perdidas, particularmente durante y después de la "Gran Recesión" en los Estados Unidos.
En 2008-09, la mayoría de los gobiernos de la región aumentaron sus gastos para sostener la demanda agregada. Los paquetes fiscales promediaron el 3% del PIB, pero difirieron entre países. Aquellos con niveles bajos de deuda pudieron implementar medidas de estímulo sustanciales, mientras que aquéllos con deuda alta tuvieron que transitar una contracción fiscal.
Dados los mayores niveles de deuda de hoy, la región podrá responder con una expansión fiscal de sólo la mitad del tamaño de la de 2009, en promedio. Mientras que Chile y Perú tienen espacio para gastar, Argentina, Ecuador y otros países tendrán dificultades.
Otro tema será la composición del estímulo fiscal, que puede tener implicaciones de largo alcance para el futuro. Las verdaderas políticas anticíclicas requieren sólo gastos transitorios. Pero en la expansión fiscal de 2009, casi dos tercios del gasto se destinaron a salarios más altos y transferencias permanentes, que son difíciles de revertir y, por lo tanto, no son sostenibles. Al aumentar estos gastos corrientes, muchos países incubaron déficits fiscales futuros.
Otro problema es el acceso a los mercados financieros. La región ya está pagando 700 puntos básicos sobre los bonos del Tesoro de E.E. U.U., en promedio, para colocar deuda. Y si bien los inversores aún están abiertos a comprar activos de la región, ya está en curso una fuga hacia activos de mayor calidad. Según el Instituto de Finanzas Internacionales, las salidas acumuladas de los mercados emergentes desde enero han superado los niveles observados durante la crisis financiera mundial. Para países como Argentina y Ecuador, con spreads de crédito superiores a 4.200 puntos básicos, la única opción es obtener préstamos de instituciones multilaterales.
Debido a estas circunstancias, el tamaño general de los paquetes fiscales de la región tendrá que ser menor que en el pasado, a menos que los países estén dispuestos a asumir riesgos macroeconómicos adicionales o reducir otros desembolsos para dar cabida a los programas de lucha contra el COVID-19. Obviamente, limitar la propagación del virus, aumentar los gastos de salud y evitar un colapso de la infraestructura de salud son prioridades inmediatas.
El tiempo para lograr un crecimiento sostenible y de base amplia vendrá más adelante. Además, las políticas estándar de estímulo macroeconómico ni siquiera podrían ser efectivas ahora. Si bien el gasto de capital suele ser el mejor instrumento para las políticas anticíclicas (porque tiene el mayor multiplicador fiscal), no necesariamente funcionará en un momento en que las obras y muchos otros lugares de trabajo se han convertido en centros de contagio.
Los encargados de formular políticas que diseñen paquetes de respuesta ante una pandemia también deberán asegurarse de que los gastos sean temporarios, de modo que puedan ser retirados cuando pase la crisis. Muchas personas perderán ingresos como resultado del autoaislamiento, por lo que programas de subsidios para los pobres y aquellos que dependen de la economía informal son imprescindibles. Para evitar aumentos permanentes a los programas de transferencia existentes, estos subsidios deben canalizarse a través de cuentas separadas con cláusulas claras de extinción.
Además, los gobiernos pueden aumentar la eficiencia del gasto. Un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo revela que buena parte del gasto social destinado a los pobres realmente le ha llegado a los no pobres, y que existen importantes ineficiencias en los salarios del sector público y en la adquisición de bienes e infraestructura.
En total, este desperdicio representa el 4,4% del PIB, que es lo suficientemente sustancial como para cubrir buena parte de lo que se necesita para la emergencia actual. Sin duda, estos recursos no estarán disponibles rápidamente. Pero una opción es adelantar gastos adicionales cruciales, por ejemplo, en atención médica, mientras se adoptan de inmediato políticas para reducir el desperdicio, asegurando así la sostenibilidad fiscal en el futuro.
Los gobiernos con el espacio fiscal para hacerlo podrían ir más lejos. Por ejemplo, podrían ofrecer temporariamente aplazamientos de impuestos a hogares, empresas o incluso regiones enteras afectadas por el coronavirus. El problema aquí es proporcionar la mayor liquidez posible mientras se evitan las exenciones fiscales, para preservar la sostenibilidad futura.
Finalmente, los gobiernos deberán intervenir para sostener los mercados de crédito. A muchas empresas les resultará difícil refinanciar incluso los préstamos a corto plazo, lo que aumentará el riesgo de despidos masivos. Para evitar que los problemas de liquidez se conviertan en problemas de solvencia, los gobiernos pueden intervenir con programas de compra de activos. El desafío para América Latina es hacerlo a la escala necesaria, de manera transparente y con programas claramente focalizados. De lo contrario, los préstamos podrían convertirse en donaciones que la región no se puede permitir.
Mientras tanto, los países más grandes y sistémicos de la región podrían asegurarse el acceso a líneas de swap con la Reserva Federal de los Estados Unidos. Los países más pequeños tendrán una mayor chance de obtener préstamos de instituciones multilaterales, pero será un desafío para los países más grandes y no sistémicos, dados los recursos limitados disponibles. Es por eso que las multilaterales deberían aumentar su capital.
A pesar de las limitaciones actuales, las políticas fiscales aún pueden desempeñar un papel importante en salvar vidas y mitigar los costos económicos del coronavirus en América Latina y el Caribe. La munición es escasa. Pero si está bien dirigida, podría llegar lejos.
Alejandro Izquierdo es líder técnico principal del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo. Martín Ardanaz es especialista en gestión fiscal y municipal en el Banco Interamericano de Desarrollo.
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