Convivimos con dos datos preocupantes: más del 60% de las niñas y niños de la Argentina se encuentran en situación de pobreza y casi 1.200.000 no reciben ayuda económica del Estado. La Asignación Universal por Hijo (AUH) es la herramienta estatal clave para garantizar el acceso mínimo a derechos sociales de la niñez, pero todavía hay niñas y niños que no acceden a esta política pública por cuestiones de diseño normativo e implementación, que limitan su impacto. Después de más de una década de su creación, distintos referentes se empiezan a preguntar si es momento de hacer algunas reformas.
Mayra Arena, la joven de 27 años que en 2018 dio una charla TED sobre la pobreza y luego se viralizó, fue beneficiaria de AUH cuando fue madre en su adolescencia. “Cuando vos vivís en cierta situación de pobreza, contar con algo estable es muy difícil. No existen las cosas fijas. Es normal que el padre aparezca y desparezca; que un familiar caiga en cana, salga y vuelva a entrar; que intentes arrancar la escuela y la dejes. Todo es inestable. Contar con algo estable todos meses le da un cambio a tu vida”, reflexiona en torno a los efectos de la asignación quien se crió en una villa de Bahía Blanca.
El Estado transfiere ingresos a través de diferentes vías a la infancia, de manera inequitativa. Los tres canales de ingresos son las asignaciones familiares del subsistema contributivo (AFH), la Asignación Universal por Hijo (AUH) del subsistema no contributivo y deducción del Impuesto a las Ganancias. Percibir una u otra transferencia depende de la ocupación de los padres: el primer caso se refiere a niños cuyos progenitores son empleados formales; en el segundo, son trabajadores informales o están desocupados; y en el tercero son aquellos con ingresos más altos. De los 13 millones de menores de 18 años, el 32,6% recibe AUH; el 32,3%, AFH; y un 11,7% reciben apoyo monetario a través de la deducción del Impuesto a las Ganancias. Además, un 9,4% se encuentra cubierto por AFH contributivas provinciales y un 4,6% por pensiones no contributivas. Así nos queda un 9,4% sin cobertura. Este último porcentaje es el que se traduce en 1.237.086 niños y niñas.
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La AUH surgió a fines de 2009 y alcanza a más de 4,2 millones de niños. Según la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), el monto de la AUH sólo alcanza a cubrir un 18,5% de los gastos totales de niñas y niños (se mide en relación a la Canasta Básica Total, que en septiembre fue de $15280), y menos de la mitad de sus gastos alimentarios (medido en relación a la Canasta Básica de Alimentos, que está en $6288). El monto de la AUH desde septiembre es de $3.540, pero ese no es el total que llega a los hogares: todos los meses se recibe el 80% ($2.832), mientras que el restante 20% ($708) llega en el año siguiente, después de presentar la documentación que demuestre el cumplimiento de las condiciones de asistencia a la escuela y cuidado de la salud. Se requiere que las familias cumplan con controles sanitarios y el plan de vacunación obligatorios para niños menores de cinco años. Además, se debe presentar el certificado de alumno regular en una escuela para mayores de cinco años. Para la AFH y la deducción del Impuesto a las Ganancias no se exigen corresponsabilidades.
Para atenuar los efectos negativos de la pandemia, desde el Estado se apoyaron en el esquema de asignaciones familiares. En marzo de 2020 se anunció un pago extra de $3.103 destinado a los titulares de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la Asignación Universal por Embarazo (AUE), duplicándose el monto percibido en dicho mes. Esta medida tuvo como objetivo sostener los ingresos de las familias con niños que sufren los mayores riesgos de encontrarse en situación de pobreza. Además, el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) se montó en gran parte sobre la AUH, ya que esta proporcionó la base de datos para llegar de forma rápida y efectiva a la población que más lo requería.
1.200.000 de niños y niñas sin cobertura
Respecto de los niños que no reciben ninguna transferencia de ingresos del Estado, la directora del Consejo Federal de Políticas Sociales, Victoria Tolosa Paz, comenta: “Estamos trabajando activamente para llegar a los niños y niñas a los que todavía no hemos llegado. Cada vez son menos, pero hay sectores de extrema vulnerabilidad social, donde un derecho tan consagrado como la AUH todavía no llegó. Trabajamos con el Registro Nacional de las Personas (RENAPER) y la ANSES para cubrir a todos. Es una agenda que nos ocupa”.
Los principales motivos por los que algunos niños y niñas quedan sin cobertura son: por ser hijos de migrantes con menos de tres años de residencia, por ser el sexto hijo de una familia (la AUH tiene un tope de cinco), por incumplimiento de las condicionalidades (no presentar la libreta sanitaria o el certificado de alumno regular), por ser niños indocumentados, entre otros.
“Existiría un grupo poblacional que tiene problemas vinculados con la posesión de DNI, fundamentalmente de las niñas y niños hasta 1 o 2 años. También hay un núcleo de ruralidad que está fuera de la AUH en por falta de información y desconocimiento”, explica Sebastián Waisgrais, Especialista en Monitoreo y Evaluación de UNICEF Argentina.
Más de 430.000 niños dejan de estar cubiertos por la AUH por no cumplir con las condicionalidades. “La AUH es un programa de envergadura masiva que, si bien presenta una operatoria relativamente sencilla, está pensado para un perceptor genérico o universal que debe cumplimentar determinados pasos para el acceso y sostenibilidad en el tiempo de la transferencia. Una vez al año, los titulares de la AUH deben acreditar el cumplimiento de las condiciones de salud y educación. La libreta debe ser presentada mediante un turno que se obtiene en la web, en las oficinas de la ANSES. También se puede presentar la información por Internet (lo que requiere disponer de conectividad, acceso a un dispositivo y ciertos conocimientos mínimos)”, desarrolla Waisgrais.
En caso de no presentar la libreta, el perceptor pierde el 20% retenido y, transcurridos los dos años de no cumplimiento se procede a la suspensión total del pago de la AUH. Para reactivarlo, el adulto titular de la AUH (generalmente, la madre) deberá presentar la libreta con los datos completos. Pero, aunque vuelva a producirse el alta, las transferencias monetarias perdidas en el período de suspensión no son recuperadas por las familias. Waisgrais señala que esta penalización marca una diferencia con otros programas vigentes en la región donde esta suspensión por no cumplimiento funciona solo como una “retención” de la transferencia que vuelve a estar disponible para las familias una vez que se cumplimentan las condicionalidades.
Otro tema a tener en cuenta, marca el referente de UNICEF, es que muchas niñas y muchos niños no residen con sus padres o con alguno de ellos. Estas proporciones son significativamente más elevadas en provincias del norte del país, en donde en muchos casos esto se relaciona con la migración de alguno o de ambos padres en búsqueda de mejores condiciones de vida. Esto conlleva que la presentación de libretas recaiga en familiares o personas a cargo que no tienen esta operatoria bajo sus prioridades o desconocen los mecanismos existentes.
En el caso de las certificaciones de salud, el titular depende de turnos y de procesos administrativos que no se realizan en un mismo día. “Muchas veces implica llegar de madrugada a un Centro de Salud, perder el día de trabajo y el gasto en transporte. También, hemos observado la existencia de excesivas demandas burocráticas (como los pedidos de fotocopias en zonas geográficamente alejadas) que imposibilitan completar los trámites”, enfatiza Waisgrais.
¿Qué aspectos de la AUH habría que revisar?
Las condicionalidades de la AUH son los aspectos que más generan debate entre los especialistas. “Hay que reconocer que los primeros años en que se implementó esta política la matrícula escolar aumentó y tuvo impacto positivo en garantizar el derecho a la educación. Es posible que ya no tenga el mismo impacto. Si mantenemos las condicionalidades hay que seguir discutiéndolas para que no pesen sobre las familias”, opinó Marisa Graham, Defensora de Niños, Niñas y Adolescentes de la Nación en un encuentro virtual, organizado por ACIJ.
En este sentido, Waisgrais considera que las condicionalidades no son suficientes para traer a aquellos niños y niñas que están fuera del sistema educativo, pero sí ayudaron a mejorar las trayectorias educativas de los que ya asistían y permitieron reducir las deserciones. “Al no existir la condicionalidad o al no ser punitiva no tendría sentido el esquema de 80/20. Las condicionalidades están penalizando a quienes no pueden cumplir con las exigencias y las consecuencias de quedar desprotegidos pueden llegar a ser muy serias”, opina.
José Florito, coordinador del área de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) critica a las condicionalidades porque refuerzan la idea de un paternalismo estatal sobre poblaciones más vulnerables. “De este modo, pareciera que el Estado tiene que asegurarse de que las personas pobres inviertan en el desarrollo de sus hijos, mientras ese recaudo no hay que tenerlo con familias más aventajadas”, dice. Otro punto que señala Florito es que las condicionalidades suelen recargar a las mujeres.
En el encuentro organizado por ACIJ, la palabra por parte de ANSES la tuvo Juan Santeiro, quien opina que las condicionalidades sirven de semáforo: “Ayudan como un sistema de alerta”. Y agrega: “El Estado tiene que ver todas las estrategias para no sobrecargar a las familias con más trámites”, dijo.
Otro punto que se considera importante reformar es el tope de cinco hijos, lo cual perjudica a las familias numerosas y de contextos más vulnerables que cumplen los demás requisitos para percibir la AUH. Y también se señaló la necesidad de revisar el punto que no permite que extranjeros con menos de tres años de residencia sean beneficiarios de la política.
Presupuesto 2021
El presupuesto 2021 prevé un monto de $242.150.190.886 para el subprograma de Asignación Universal para la Protección Social, lo que significa una caída del 7% en valores reales con relación al presupuesto vigente del 2020. “Con esta proyección, se estaría perdiendo capacidad de las asignaciones de cubrir el acceso a derechos sociales. Pese a la disminución de recursos, se revela que se espera alcanzar a 77.321 niñas y niños más que en el 2020. Si bien incorporar nuevos beneficiarios es positivo, llama la atención que no sea acompañado por un aumento presupuestario acorde”, señalan desde ACIJ.
Respecto al presupuesto, Tolosa Paz señaló que se refleja un corrimiento hacia políticas vinculadas al mundo del trabajo. “El presupuesto asume un crecimiento del 5,5% del PBI. Estimamos que a medida que Argentina vaya creciendo se va a necesitar menos inversión en asistencia alimentaria. Por eso, la expectativa está puesta en la agenda de trabajo. Todos los años la AUH crece, pero también estimamos que el crecimiento económico va a producir que haya más sectores con Salario Social Complementario [un apoyo económico igual al 50% del salario mínimo, vital y móvil, que se relaciona con el plan Potenciar Trabajo]”, explica la funcionaria.
Políticas aplicadas en otros países
Florito, de CIPPEC, señala que existen 21 países con una política de ingreso universal a la niñez. Las más destacadas son las de Canadá y Suecia. Pero también comenta que en estos países los trabajadores informales representan un porcentaje casi insignificante.
El referente de UNICEF Sebastián Waisgrais comenta el caso de Sudáfrica como ejemplo de país que pasó de un programa con condicionalidades a uno sin condicionalidad. Desde 1998, la Asignación de Apoyo a la Niñez (Child Support Grant, en idioma inglés) cubre a todos los niños y niñas que son ciudadanos o residentes permanente en Sudáfrica y consta de una transferencia monetaria mensual de 420 rands (alrededor de 28 USD) pagada por cada niño o niña a su cuidador principal. Al inicio del programa, el gobierno impuso como condicionalidades la posesión de una tarjeta de salud. Sin embargo, debido a las dificultades sociales y económicas para obtener la tarjeta, se identificó que la condicionalidad impedía a muchos niños elegibles acceder al programa, por lo que fue removida.
“En Mongolia, entre 2006 y 2018 se implementó un programa de transferencia universal no condicional para todos menores de 18 años. El impacto fue significativo y la pobreza en ese periodo cayó 10 puntos porcentuales. Previamente, implementaron un programa condicionado, y ahí el resultado fue más modesto”, cuenta Florito.
También Florito destaca el caso de Indonesia, que en 2014 implementó un esquema universal, concentrado hasta los cuatro años de vida, concentrado en una región concreta, Papua. Allí, la transferencia no depende de los ingresos de la familia ni de la inserción laboral de los padres. “De esta forma disminuyó la exclusión de los grupos más vulnerables porque no es necesario hacer un trámite o ir a una oficina. Se cobra en calidad de niño de hasta 4 años”, explica Florito.
Ingreso universal para niños, niñas y adolescentes
Desde CIPPEC presentaron un documento que evalúa los costos de una reforma gradual del actual esquema de transferencias de ingreso hasta alcanzar un ingreso universal para las niñas, niños y adolescentes. Allí se presentan dos escenarios de reforma, costeados y proyectados a 2030.
En un primer caso, se propone avanzar en la universalización de la cobertura eliminando restricciones normativas desde 2020 y avanzar en un incremento gradual de los montos que logre alcanzar en 2030 el valor de la Canasta Básica Total para los niños y niñas que hoy perciben AUH y aquellos que se encuentran en las tres categorías más bajas del monotributo; y el valor de la Canasta Básica de Alimentos para aquellos que perciben asignaciones familiares contributivas y no contributivas y quienes en la actualidad deducen ganancias. La inversión incremental en 2030 sería de 695.099 millones de pesos de 2020, 3% del PBI.
El segundo caso es análogo en su esquema de implementación al primero, pero considera que, independientemente de la situación laboral de las personas adultas, todos los niños deberían recibir la misma suma de dinero por parte del Estado, equivalente a la Canasta Básica Total. La inversión incremental bajo este esquema ascendería en el 2030 a 1.106.163 millones de pesos de 2020 o un 5,2% del PBI.
En este sentido Waisgrais señala que frente a los efectos de la pandemia y los niveles de pobreza que afectan a la niñez es crucial ampliar la base de la Asignación Universal por Hijo a partir de una respuesta universal, no condicionada, para cubrir al total de niñas, niños y adolescentes. “Esto no implica no seguir y monitorear el acceso a los servicios de salud y educación por parte de los organismos competentes”, destaca.
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