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Un análisis sobre esos resultados de la instancia anual de negociaciones climáticas que no estuvieron en la primera plana, pero que son de igual importancia para la acción climática y que merecen nuestra atención.
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Mientras escribo, estoy con una mezcla de sensaciones entre la alegría por la victoria del sábado y los nervios por el partido de esta tarde ante Polonia. E imagino que así se deben haber sentido muchos participantes al irse de Sharm El-Sheikh, Egipto: con una mezcla de sensaciones. El histórico consenso en establecer nuevos arreglos financieros para pérdidas y daños despertó enormes alegrías, especialmente para las naciones más vulnerables. Inmediatamente también generó un montón de nervios por todo lo que viene. La victoria con el fondo para pérdidas y daños no fue el fin de una lucha, es apenas el principio de un arduo y desafiante trabajo que deberá evitar los errores cometidos con el financiamiento climático existente y que deberá tener la implementación justa como eje transversal.
Esos nervios también llegaron por lo que analizábamos en la edición anterior: el dar una respuesta a los efectos no se vio complementado con el aumentar la acción en las causas. La COP27 dejó ese sabor amargo de no incrementar la ambición en mitigación ni en avanzar en la salida del modelo basado en la explotación de combustibles fósiles.
El consultor en política climática Enrique Maurtua Konstantinidis resume esta cuestión: "La COP dejó un montón de diferentes sensaciones. El tema más importante claramente fue el fondo para pérdidas y daños, no hay duda de eso. Pero hay que analizar un poco qué pasó alrededor de eso. ¿Es el tema más importante? Sí. ¿Entró en agenda? También, eso fue un hito. Y que haya salido un acuerdo es sumamente beneficioso. Ahora, eso también fue en detrimento de los demás temas: de tratar el financiamiento que sigue sin aparecer, de una referencia más específica en materia de mitigación, de la falta de mejora en la ambición y el lenguaje alrededor de combustibles fósiles, de no avanzar en duplicar el financiamiento para adaptación. Lamentablemente, esta COP no tuvo más avances en esos temas".
Pérdidas y daños nos dio un avance histórico que no tuvo su correlativo en los otros temas. Pérdidas y daños nos mostró a un mundo en desarrollo unido peleando por un interés común, y eso no se mantuvo para los otros temas. Sobre todos (o algunos) de esos otros temas más destacados es que dedicamos esta segunda parte del análisis —pero nunca la última— de los resultados de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la COP27.
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La pregunta del millón (o de los millones o billones): ¿qué pasó con financiamiento? En las cuatro ediciones de PLANETA previas a la COP27 vimos que los cuatro temas centrales en esta instancia tenían un eje transversal común: financiamiento. Ya lo dijimos varias veces: las negociaciones climáticas son hoy negociaciones por financiamiento. De hecho, el resultado positivo para pérdidas y daños es un resultado de financiamiento. Se trata de nuevos arreglos financieros, se trata de un fondo.
Tal como decía Maurtua Konstantinidis, el hecho de que la atención estuviera tan concentrada en obtener un resultado concreto en pérdidas y daños fue favorable a algunos países para que no se avance —o no se exija avanzar— en otros temas de igual importancia, como los siguientes...
- Los prometidos e incumplidos 100.000 millones de dólares. Había sido un tema de elevado reclamo el año pasado en Glasgow, pero en Sharm pocas veces escuché hablar de ello en el pasillo. Y el pasillo de las COPs es el termómetro de las negociaciones. Cuándo y cómo se va a cumplir la promesa que realizaron los propios países desarrollados de movilizar dinero a los países en desarrollo sigue siendo un misterio. Y no soy metafórica. Es un misterio.
Sobre el tema, la decisión final de Sharm "expresa su grave preocupación por el hecho de que todavía no se ha cumplido el objetivo de las Partes que son países desarrollados de movilizar conjuntamente 100.000 millones de dólares por año para 2020 en el contexto de una acción de mitigación significativa y la transparencia en la implementación, e insta a las Partes que son países desarrollados a alcanzar la meta". Como decía, alcanzar la meta sigue siendo un misterio.
El vocabulario del texto es incluso más suave si se lo compara con el del año pasado que instaba "a los países desarrollados a cumplir plenamente el objetivo de 100.000 millones de dólares con urgencia y hasta 2025" y que destacaba "la importancia de la transparencia en el cumplimiento de sus promesas".
Muchos países desarrollados deben haber pensado "qué bueno que están enfocados en pérdidas y daños y no en los 100.000 millones". En cierto punto, si los países en desarrollo pidieron eufóricamente un financiamiento exclusivo para pérdidas y daños fue también porque el financiamiento climático ya consensuado no se hace realidad, viene limitado con procesos burocráticos y es hasta ahora selectivo en función de los requisitos que se imponen o los destinatarios que se eligen. En cierto punto, un financiamiento exclusivo para pérdidas y daños es también el resultado de una promesa incumplida como la de los 100.000 millones de dólares. Ahora bien, el financiamiento para pérdidas y daños tendrá el enorme desafío de no terminar siendo lo mismo, desafío que también tendrá la nueva meta de financiamiento...
- ¿Qué pasa con el dinero pos 2025? Esto parece algo patético de comunicar, pero mientras aún no se cumplió con una promesa de financiamiento, los países se reunieron en Sharm para empezar a definir una nueva meta de financiamiento climático pos 2025 que "reemplace" la de los 100.000 millones de dólares. Y ese inicio fue lento...
Las discusiones están tensas respecto a tres cuestiones. a) La cifra. Los 100.000 millones de dólares deben ser el piso. El nuevo monto no debe estar definido por los desarrollados a elección, sino conforme las necesidades existentes en aquellos que necesitan recibir ese dinero. b) La fuente de dinero. Quién aporta los recursos económicos. Al igual que con pérdidas y daños, algunos desarrollados quieren que China y otros grandes emisores también contribuyan. c) El tipo de ayuda económica. Varios países en desarrollo se vienen quejando de que el financiamiento climático no puede reducirse a préstamos porque sólo hace que se endeuden más. La nueva meta debería no contribuir a ese círculo vicioso.
Por el momento, sobre este punto, las conversaciones continuarán...
- Duplicar el financiamiento para adaptación, ¿qué era eso? El tema ni siquiera fue incluido en la agenda de trabajo de la COP27. La necesidad de igualar el financiamiento climático que hoy se destina desigualmente en mayor medida a mitigación quedó por fuera de las discusiones formales y, consecuentemente, de avances. La decisión final se limitó a pedir la elaboración de un reporte que sea de consideración para la próxima COP.
¿Más pelotas fuera del arco que adentro? Mmm... creo que hay un tema que estuvo alrededor de todos estos durante las dos semanas de la conferencia que no se había escuchado con tanto énfasis en ediciones anteriores y que puede dar una buena señal. Se trata de la necesidad de modificar la arquitectura financiera internacional.
Es decir, si la acción climática es una cuestión de financiamiento y todos los países están —o deben estar— involucrados en ello, sea para entregar o para recibir, hay algo que también tiene que cambiar para dar el marco propicio. No sólo eso: hay otros actores que también se deben involucrar para que ello sea posible, como los bancos multilaterales. Y más aún: hay que incorporar nuevos instrumentos de financiamiento, como el canje de deuda por acción climática.
El sitio especializado Carbon Brief subraya que fue la primera vez que una decisión final de una COP menciona este tema. El texto "destaca que se necesitan invertir alrededor de 4 billones de dólares por año en energías renovables hasta 2030 para poder alcanzar las cero emisiones netas a 2050" y que una economía baja en carbono supondrá una transformación que requerirá una inversión de, al menos, entre 4 y 6 billones de dólares por año. Billones nuestros, no en Inglés. Bueno, respecto de eso agrega: "Dicha financiación requerirá una transformación del sistema financiero y sus estructuras y procesos, involucrando a gobiernos, bancos centrales, bancos comerciales, inversores institucionales y otros actores financieros". Y esto sí me gusta. Y claro que no es fácil.
Cambiar la arquitectura financiera internacional no es tarea de un día para otro. Pero es algo que debe empezar a estar en la agenda de prioridades de los actores involucrados. El ministro de Ambiente y Cambio Climático de Canadá Steven Guilbeault se refirió así al tema en un evento sobre financiamiento durante la COP27: "Si los actores de financiamiento tienen 10 prioridades, entonces no tienen prioridades. Tenemos que poner al cambio climático como prioridad en el financiamiento". La idea sería que no haya una cartera específica de acción climática a la que se le destinen recursos económicos, sino que todos los recursos económicos tengan como prioridad la acción climática.
Eso tendría que llevar a que, por ejemplo, dejaran de invertir en nuevos proyectos de combustibles fósiles, cosa que continúa haciendo el Banco Mundial. Al respecto, la decisión de Sharm "llama a los accionistas de bancos multilaterales de desarrollo e instituciones financieras internacionales para que reformen sus prácticas y sus prioridades, alineen y amplíen el financiamiento, aseguren un acceso simplificado y movilicen el financiamiento climático de diversas fuentes".
¿Podrá la COP cambiar al Fondo Monetario Internacional o al Banco Mundial? No y no es el espacio de competencia para ello. Pero esto sí es una llamada política. Y es un tema que, creo, hay que seguir de cerca por todo lo que pueda implicar para países latinoamericanos con endeudamientos financieros y necesidad de apoyo para no quedarse atrás en la acción climática.
Jo Tyndall, la directora de Ambiente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), enumeró durante la COP27 las acciones concretas que exige el financiamiento climático: las inversiones deben estar lideradas por los gobiernos; los países deben mejorar sus NDCs [las contribuciones determinadas a nivel nacional] como meta, sus estrategias de net zero como planificación y sus niveles de descarbonización como ambición; y las regulaciones se deben fortalecer para que todo esto sea posible. En un tema que no es estrictamente de las negociaciones, pero que las limita o facilita, aún hay mucho trabajo por hacer.
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Un último punteo de temas. ¿Dije último? Claro que los resultados de las COP nunca terminan de analizarse y continúan presentes en las ediciones de la newsletter, más allá de las especiales dedicadas a tal fin. Pero sí quiero aquí subrayar algunos otros resultados no menos relevantes.
- El Programa de Trabajo de Mitigación que no avanzó en implementación en la COP de la implementación. Lo había mencionado ya en la edición anterior. El conocido Mitigation Work Programme dejó mucho que desear respecto de lo que se esperaba que fuera (y sobre lo cual habíamos profundizado en la previa). En Sharm se definió la estructura del programa que buscará escalar la ambición y la implementación de la mitigación, es decir, de la reducción de emisiones. Pero ese resultado no sólo dejó gusto a poco en materia de incrementar la ambición sino también de la implementación.
"Lo bueno es que se definió el Programa de Trabajo de Mitigación. Lo malo es que ese programa no hace referencia a ningún objetivo de reducción de emisiones", resume Maurtua Konstantinidis. Y argumenta: "El programa será simplemente hacer dos diálogos al año durante cuatro años para aumentar la ambición. Podría haber ido más allá. Podría haber tenido acciones más marcadas de responsabilidad, de reducir los combustibles fósiles y acelerar la transición hacia renovables, de compromisos sectoriales. Si realmente es un programa que tiene que incentivar la ambición de aquí a 2030, podría haber dado más, mucho más".
Si en los próximos diálogos de aquí a 2026 se podrá cambiar el curso del programa es algo que tendremos que seguir de cerca.
- Agricultura o ese tema que casi explota todo sobre el final. "¿Qué está pasando con Koronivia?" fue lo que se escuchaba sobre el final de la conferencia. Las negociaciones sobre agricultura casi rompen el consenso, pero lograron fortuitamente llegar a un resultado. Lo que amerita explicar un poquito sobre el tema.
En la COP23 que se celebró en 2017 bajo la presidencia de Bonn, se creó la Labor Conjunta de Koronivia sobre Agricultura, un espacio que entre todo lo que ocurre en una COP no suele llamar tanto la atención, pero que es sumamente importante. Jazmín Rocco Predassi, coordinadora de política climática de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) viene siguiendo de cerca este tema como observadora y nos explica por qué: "Su creación en la COP23 fue un hito en la agenda de negociación. Koronivia es el único espacio sectorial de las negociaciones climáticas. Eso le da una relevancia en sí misma".
Ese espacio único tuvo cuatro años de trabajo a través de talleres temáticos y reportes. En esta COP27, y tras no haberlo conseguido en Glasgow, debía definirse cuál sería su futuro, cómo se continuaría trabajando. Esa definición estuvo en Sharm, claro que con muchas trabas y diferencias en el camino.
La COP27 tenía que cerrar un ciclo del trabajo de las negociaciones sobre agricultura y dar paso a uno nuevo. Y en ello cumplió. Ahora bien, ello ocurrió conforme los intereses detrás del sector. "En la COP27 se conformó la Labor conjunta de Sharm El-Sheikh para la implementación de la acción climática en la agricultura y la seguridad alimentaria. Se trata de un programa de cuatro años de trabajo cuyo formato no cambia mucho del anterior. Agrega la creación de un portal online donde se compartirá información sobre proyectos, iniciativas y políticas, pero aún no hay mucha claridad sobre cómo funcionará. El contenido de este nuevo mandato para Koronivia se va a construir durante 2023", describe Rocco Predassi.
La resistencia a considerar que la agricultura también tiene un rol en la mitigación —es decir, que contribuye en la generación de emisiones y deben hacer cambios para reducirlas— sigue siendo protagonista, especialmente desde aquellos países que más dependen de la actividad y alimentado por los actores del sector que rondan —mucho— sobre las arenas de las COPs. Eso quizás pesó para que, como critica Rocco Predassi, la agroecología, "aún cuando estuvo presente en los talleres y se demostró que es un marco para transformar los ecosistemas para hacerlo más resilientes al cambio climático", no haya sido mencionada en los textos finales.
Para seguir profundizando en los resultados que dejó la COP27 les comparto una selección de tres contenidos que disfruté leer.
- Carbon Brief y Earth Negotiations Bulletin hacen los análisis más profundos, técnicos y nerd. Se concentran estrictamente en las negociaciones y me atrevo a decir que hay que tener una base previa de conocimiento sobre el tema (si son habituales lectores de PLANETA, la tienen). Pueden leer el análisis de Carbon Brief aquí y el de Earth Negotiations Bulletin aquí. Ambos son en Inglés.
- La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), siempre presente en las negociaciones climáticas, realizó un resumen de lo más destacado sobre cada tema central de la conferencia. Pueden encontrar allí qué pasó también con mercados de carbono (el famoso difícil artículo 6). Lo pueden leer aquí. En español.
- Uno de mis viejos conocidos de las negociaciones Sébastien Duyck, especializado en temas climáticos con foco en derechos humanos, hizo un interesante hilo en Twitter con las reacciones de distintos actores participantes a los resultados de la COP27. Vale la pena mirarlo para comprender que esto no es una cuestión de éxito o fracaso, blanco o negro. Lo encuentran aquí.
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Y ahora, ¿cómo seguimos? Siempre digo que las COPs no terminan cuando el martillo golpea la mesa en el plenario final. Ahí en verdad empieza todo. Lo decidido luego de esas dos semanas debe regresar a los países y ponerse en práctica. La política climática no se reduce a dos semanas de conferencia al año, es un trabajo que dura 12 meses, con distintas instancias y con diferentes actores. Lo que más hay que comprender es que la acción climática no se reduce ni puede reducirse a una COP. Allí se da un marco global de decisiones que debe verse complementado por cambios drásticos desde todos los sectores y con todos los actores.
La próxima instancia de COP será en Dubai, Emiratos Árabes Unidos. Sí, en la cuna de la producción de petróleo. Las últimas fechas anunciadas son del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2023. De aquí a esa fecha, aún queda mucho por trabajar en acción climática y hay muchas instancias que cubrir de cerca.
Después de estos análisis probablemente se pregunten por qué en mi agenda del próximo año ya puse la COP28, por qué sigo cubriendo un proceso imperfecto cuyos tiempos no son los de la crisis climática, proceso que muchas veces se dice que "no sirve para nada", que "es un fracaso". A veces me pregunto si las COP debieran limitarse sólo a las negociaciones para que se acelere su trabajo y dejar todo el marketing de eventos, fotos y anuncios discursivos para algún foro climático. Y siempre creo necesario que más actores del sector privado y de la sociedad civil se interesen y se acerquen más -mucho más- a esas negociaciones.
Ayer escuché el episodio del podcast Outrage & Optimism sobre el balance de la COP27 y se dio una conversación entre Tom Rivett-Carnac y Christiana Figueres, arquitecta del Acuerdo de París y ex secretaria ejecutiva de la Convención, que llama a la reflexión y con la cual me gustaría cerrar esta edición.
Tom: Ha habido muchos comentarios que dicen que las COP no son adecuadas para su propósito.
Christiana: Dios mío, si escucho eso una vez más... Sí, honestamente. ¿Cuál es el propósito de algo llamado una Conferencia de las Partes? No se llama una convención sobre el cambio climático. No se llama una conferencia sobre el cambio climático. No, se llama Conferencia de las Partes.
Eso es lo que significa COP. Entonces, el propósito de una COP es traer a las partes, que son partes de una Convención, en este caso también del Acuerdo de París. Traerlos a la mesa para que negocien los detalles que no se han negociado antes. Entonces, cuando la gente dice que la COP ya no es adecuada para su propósito, lo que en realidad quieren decir es que el propósito ha cambiado porque, en general, la negociación y el acuerdo que se llevaron a cabo sustancialmente en París dejaron aún muchos detalles por resolver, por ejemplo el de pérdidas y daños. Pero creo que hay un amplio consenso de que el objetivo de estas reuniones anuales, no las voy a llamar COP, reuniones anuales, es en realidad pasar de la negociación a la implementación, y eso es lo que esta COP27 no ha logrado sustancialmente.
Entonces, no se trata de cambiar la COP porque en realidad eso es reconocido internacionalmente. Y según el derecho internacional, las COPs está para las partes, para los gobiernos. Lo que tenemos que entender es que, porque el propósito ha cambiado, tenemos que cambiar esto. Y eso ya no se llamaría una COP. Se llamaría algo diferente porque ya no sería una COP. Tiene que incluir al sector privado, porque el sector privado ahora está realmente en el asiento del conductor y tiene la capacidad de implementar mucho más que los gobiernos. Entonces, sí, no es que la COP no sea adecuada para su propósito, es que tenemos que entender que el propósito ha cambiado y luego cambiar la forma en que nos unimos para lograrlo. Así que, según la lógica muy simple, la forma siempre sigue a la función. Entonces, entendamos primero que la función ha cambiado y luego podremos cambiar la forma. Para que sirva para la nueva función.
Mis años no suelen terminar con el calendario regular sino con las COPs climáticas. Este 2022 será distinto. Cerrará con una COP, pero no con la climática que acaba de acontecer. Ello es motivo de que esté volviendo a separar ropa para viajar. Ello es motivo por el cual estoy leyendo nuevos textos y repasando agendas. Ello será el tema de la próxima edición de PLANETA.
Sin más, sólo quiero agradecerles por haberme acompañado en esta cobertura de la COP27. El mail (planeta@redaccion.com.ar) siempre está abierto para que envíen todas las dudas e inquietudes que estos temas tan técnicos y complejos generan y que, espero, haber suavizado un poco.
¡Un saludo!
Tais
